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刘志彪 张晔：提高生育率 新时代中国人口发展的新任务
2018年08月14日 15:46 | 作者:刘志彪 张晔 | 来源：新华日报 .分享到：
作者:南京大学长江产业经济研究院 刘志彪、张 晔
国家统计局今年初公布,2017年中国大陆全年出生人口1723万,比上一年减少了63万,显示全面二孩政策导致的出生人口高峰很可能已经过去。这一观点从目前各地卫计委披露的人口出生情况中得到验证:2018年上半年的新生儿人数同比下降了约15%-20%。这意味着,2018年的出生人口比2017年还将有较大幅度的下降。更糟的是,按照2010年的普查数据,未来十年内我国的生育旺盛期妇女将减少约40%。在未来二三年内,随着我国第三次人口高峰期的育龄妇女逐渐退出育龄期,以及全面二孩政策实施导致的生育堆积效应释放结束,我国的人口出生率必然面临断崖式下跌。“少子化”的后果是十分严重的,提高生育率应成为新时代中国人口发展面临的新任务。
我们认为我国鼓励生育的措施可分为短期、中期和长期的应对政策。短期内,应全面放开生育,优先发展幼教产业和公共托幼服务,加强国家义务教育体系。
立刻全面放开生育。我国女性的生育高峰在25-30岁。从人口结构来看,1975-1985年出生人口的生育意愿较强,但目前已过最佳生育期,二孩积累效应将释放完毕。而90年代人口相对减少,加上生育观念改变,指望这部分人担当生育重任不太现实。只有1986-1990年回声婴儿潮出生的人口,总数高达1.2亿,又有较强的生育意愿,且目前仍有2年左右的时间处于最佳生育期。应利用这一时间窗口,立刻全面放开生育。
大力发展幼教产业和托幼服务。目前低龄儿童的照料主要是通过母亲兼职甚至全职照料、祖辈的照料支持,以及分散且昂贵的市场化托幼机构实现的。随着人口老龄化和个人主义的发展,老年人承担儿童照料的可能性越来越小。应明确国家在公共托幼服务中的主体责任,重建国家公共托幼体系,探索将学前教育纳入义务教育的可能性;通过税收优惠政策鼓励企业兴建民办幼儿园,并加强政府管理;社区街道也可设立托幼机构,提供基层保育服务。努力形成“公立幼儿园为主,民办幼儿园为辅,社区街道托幼机构补充”的多层次的托幼体系,帮助家庭分担儿童照料责任。
加强义务教育体系。我国很多地区把素质教育理解为早放学,普遍缩短义务教育时间,以至于很多家庭花费大量时间、金钱和精力,接送小孩并奔波于各种培训班,严重增加了家庭抚育子女的成本。要改变现有素质教育的方式,以公办学校为载体在学校内部展开素质教育。可考虑恢复小学生“朝八晚五”的上下学时间和实施弹性放学制度,以便与职工的上下班时间相衔接。也可针对双职工家庭9岁以下的儿童开设寒暑期班,开展素质教育。为此,要努力增加中小学的基础设施和师资供给,并提高教师的收入水平。
发挥基层计生干部的力量,引导舆论宣传。应纠正把人当作负担的片面认识,形成“人既是消费者更是生产者”的科学人口观。发挥基层计生干部的力量,引导社会恢复和树立多子多福的理念。
中期内,建议建立生育基金制度,并妥善利用好存量的社会抚养费,通过花费较小的经济手段来鼓励家庭生育;延长产假并建立育儿假制度;制定鼓励生育的住房政策,等等。
设立生育基金制度,尽量实现二孩生育补贴的自我运转。可规定40岁以下公民不论男女,每年必须以工资的一定比例缴纳生育基金,并进入个人账户。家庭在生育第二胎及以上时,可申请取出生育基金并领取生育补贴,用于补偿妇女及其家庭在生育期中断劳动而造成的短期收入损失。如公民未生育二孩,账户资金则待退休时再行取出。生育基金采用现收现付制,即个人累计缴纳而尚未取出的生育基金,可用于政府对其他家庭的生育补贴支付,不足部分再由国家财政补贴。提取存量抚养费资金用于生育补贴,减轻财政压力。目前不应再对超生子女的家庭收取社会抚养费,相反我们应提取存量的社会抚养费用于生育补贴。考虑到我国社会抚养费已经征收了30年,存量资金应是一个极为庞大的数字,理论上可以支撑一两年内对二孩家庭的生育补贴。可考虑将存量抚养费资金用于充实生育基金,或作为生育基金的初始资金。
延长产假时间,考虑建立育儿假制度。
我国从2016年起,将头胎和二胎产假分别调整为30天和128天,丈夫的陪产假从10天增加到15天。但与发达国家相比,我国的产假时间仍然较短。可先将二胎产假延长到6-8个月,育儿假延至一年,丈夫的陪产假延至3个月。等时机成熟后,再对生育二胎以上的夫妇延长产假或引入育儿假。为减轻企业负担,妇女在产假或育儿假期间的薪资,可考虑按比例或以固定金额由国家财政或生育基金支付。
制定鼓励生育的住房政策。居住条件对人口生育率有较大影响,可考虑住房政策向二胎或多胎家庭倾斜。如提供长租房,对二胎或多胎家庭优先;对低收入的二胎或多胎家庭提供3年的租房补贴,或房贷优惠,等等。
长期内,待以上政策效应递减时,应充分发挥财税政策的调节作用,对多孩家庭和女性再就业的企业给予税收优惠,并对多孩家庭给予财政补贴。
对二孩家庭减免个人所得税,或是按照孩子数量累进抵扣个人所得税。
由于孩子在未来缴纳社会养老保险等税金,家庭已为社会养老体系做出贡献。因此,向二孩家庭抵扣个人所得税,用以弥补家庭的生育成本是合理的。考虑到未来我国人口老龄化加剧,社保基金缺口增大,为长远计,税收抵扣必须适度,并注重其经济效率。建议仅对多孩家庭的第二个以上孩子(六岁以下)集中抵扣税额,也可按孩子数量累进抵扣所得税,同时设立一定的封顶额。
对多孩家庭进行适度财政补贴。税收抵扣仅对中高收入人群有激励,但对边际税率很低甚至是零税率的低收入人群并无作用。在这一阶段,各级财政有必要对多孩家庭尤其是经济困难家庭加大财力支持。包括:生育奖励,如对孕期、哺乳期的妇女给予生育津贴,对家庭6岁以下儿童发放育儿津贴等。为提高补贴效率,可仅对家庭第二个以上孩子发放财政补贴。如果国家财力上仍有困难,建议针对低收入家庭或是在人口老龄化较严重的地区加以实施。
通过税收支持或财政补贴,鼓励企业保留或提供生育后再上岗妇女的岗位,减轻妇女职业发展压力。我国妇女就业率远高于世界平均水平,妇女的就业保障措施尤为重要。由于女性在产假和哺乳期间可能被迫中止劳动,企业为减少损失往往选择解雇怀孕员工,导致女性生育后丧失原有职位,极大削弱了妇女的生育意愿。尤其是高知女性,职业发展压力更大,生育意愿更低。可对企业进行一定的税收支持或财政补贴,鼓励企业保留或提供生育后再上岗妇女的岗位。
最后,生育政策应充分考虑地区的差异性。随着城市化进程加快,人口向中心城市迁移,中小城市的年轻人口大量流失。我国东北地区以及部分计划生育执行较严格的地区,人口老龄化尤为严重。相反,东部一线城市仍然面临着人地资源紧张和极大的人口压力。中央应制定鼓励生育政策的基本框架和原则,各地政府可根据当地的生育率以及老龄化程度,制定地方性的人口政策。这样不仅能促进人口发展的地区均衡,而且可总结各地试点经验,为下一步大规模实施奠定基础。
